雷軍指出，雖然我國(guó)商業(yè)航天企業(yè)發(fā)展較為迅速，但相對(duì)應(yīng)的商業(yè)航天立法、行業(yè)政策、資質(zhì)準(zhǔn)入、資源共享、市場(chǎng)培育及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面仍不夠完善。針對(duì)航天立法的內(nèi)容，雷軍指出，要盡快探索商業(yè)航天發(fā)展的機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)的落地政策及實(shí)施細(xì)則。
立法進(jìn)入快車道
據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1958年美國(guó)頒布《航天法》以來(lái)，已有俄羅斯、德國(guó)、法國(guó)、巴西等20多個(gè)國(guó)家先后制訂了空間立法。另外，各國(guó)也通過(guò)各種方式宣示空間戰(zhàn)略政策，俄羅斯出臺(tái)《2006—2015年空間發(fā)展計(jì)劃》，歐洲提出《航天政策決議》，日本通過(guò)《宇宙基本計(jì)劃》，印度制定了《2020年空間遠(yuǎn)景規(guī)劃》。
雷軍指出，我國(guó)是航天大國(guó)中唯一沒(méi)有頂層航天法的國(guó)家。
在此之前，2016年兩會(huì)全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)航天科技集團(tuán)公司科技委主任包為民便呼吁盡快建立《航天法》。包為民指出，隨著人類航天活動(dòng)的增多，航天應(yīng)用也日益廣泛。截止2016年，進(jìn)入人類編目的空間碎片數(shù)量有近2萬(wàn)個(gè)，已成為威脅空間基礎(chǔ)設(shè)施安全的重要因素。因此，他呼吁盡快制訂《航天法》，使航天活動(dòng)和太空活動(dòng)規(guī)范在法律的框架下有序運(yùn)行。
看得出，通過(guò)制訂體現(xiàn)自身利益的國(guó)內(nèi)法或國(guó)家戰(zhàn)略政策，在維護(hù)本國(guó)空間利益的同時(shí)干預(yù)外空國(guó)際規(guī)則的走向，已經(jīng)漸漸成為趨勢(shì)，而我國(guó)的航天立法建設(shè)日益受到重視。
北京理工大學(xué)空間政策與法律研究院副院長(zhǎng)王國(guó)語(yǔ)認(rèn)為，代表提案或相關(guān)的立法需求實(shí)際上是對(duì)整個(gè)航天立法體系的完善提出了要求。航天立法體系，不僅包括頂層的國(guó)家航天法，還包括配套的法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等。目前我國(guó)航天法律體系尚不完善，雖有相關(guān)法規(guī)規(guī)章，不過(guò)比較分散，層級(jí)不高，尚未有頂層的國(guó)家航天法。
據(jù)資料顯示，我國(guó)于2000年、2006年、2011年和2016年先后發(fā)布了四部《中國(guó)的航天》白皮書(shū)，強(qiáng)調(diào)把發(fā)展航天事業(yè)作為國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。這四部白皮書(shū)構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行航天立法的主要政策基礎(chǔ)。2000年白皮書(shū)指出要“加強(qiáng)法制建設(shè)和政策管理，建立航天法規(guī)體系”。2016年白皮書(shū)進(jìn)一步明確指出要著力加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)，加快推進(jìn)以航天法立法為核心的法治航天建設(shè)，依法指導(dǎo)和規(guī)范各類航天活動(dòng)。
除上述白皮書(shū)外，自2002年以來(lái)，我國(guó)相關(guān)政府部門(mén)發(fā)布的一系列空間政策性文件或者其內(nèi)容涉及空間政策的文件，包括《國(guó)防科技工業(yè)民用專項(xiàng)科研管理辦法》（2002）、《國(guó)防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策綱要》（2004）、《2006年—2020年空間碎片的行動(dòng)計(jì)劃綱要》、《促進(jìn)衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（2007）、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》（2012年）《國(guó)家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》（2013）等，涉及多個(gè)領(lǐng)域。
中國(guó)空間技術(shù)研究院總法律顧問(wèn)王冀蓮曾指出，《航天法》作為規(guī)范和促進(jìn)我國(guó)航天活動(dòng)的最重要的法律，應(yīng)該起到航天基本法的作用，并與《國(guó)家安全法》《保密法》《民法總則》《民法通則》《合法》《侵權(quán)責(zé)任法》《專利法》和《民事訴訟法》等基本法一起，對(duì)航天活動(dòng)所涉及的各個(gè)層面進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。
據(jù)悉，國(guó)家層面的航天立法歷經(jīng)90年代至今的幾次討論以及有關(guān)部門(mén)論證，如今已經(jīng)列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。從立法組織框架或者國(guó)家意圖上來(lái)講，王國(guó)語(yǔ)認(rèn)為航天立法已進(jìn)入快車道。
立法的意義在于更好的維護(hù)國(guó)家安全、規(guī)范航天活動(dòng)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、履行國(guó)際義務(wù)以及為參與外空國(guó)際規(guī)則談判提供依據(jù)。
以立法促進(jìn)商業(yè)航天
客觀上，從法律的層面確立航天發(fā)展方向是必要的。在航天專家黃志澄看來(lái)，這種必要性，不僅有國(guó)內(nèi)的需求也有國(guó)際方面的要求，只不過(guò)目前可能更多的從國(guó)內(nèi)來(lái)考慮。這其中，涉及兩大主要關(guān)系：一方面是要明確政府和市場(chǎng)，另一方面，需要平衡商業(yè)發(fā)展和國(guó)家安全之間的關(guān)系，我國(guó)的航天法要與國(guó)際接軌。
國(guó)防科工局副局長(zhǎng)田玉龍?jiān)硎?，以《航天法》為母法的航天法律體系的建立和完善，旨在使中國(guó)的空間資源和空間基礎(chǔ)設(shè)施能夠科學(xué)規(guī)劃、合理布局、統(tǒng)籌使用。在確保國(guó)家戰(zhàn)略需求、公共需求的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展商業(yè)航天，讓高投入的航天產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生更好的效益，回報(bào)社會(huì)。
中國(guó)科學(xué)院空天信息研究院海南研究院執(zhí)行院長(zhǎng)楊天梁也表示，進(jìn)行航天立法的這一目標(biāo)是明確的。
關(guān)于立法促進(jìn)航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展，王國(guó)語(yǔ)認(rèn)為可從“引導(dǎo)與準(zhǔn)入”、“支持”兩個(gè)方面來(lái)著手。從“引導(dǎo)與準(zhǔn)入”角度，構(gòu)建原則性準(zhǔn)入退出機(jī)制、論證社會(huì)資本參與空間基礎(chǔ)及地面系統(tǒng)設(shè)施建設(shè)、測(cè)控領(lǐng)域、發(fā)射場(chǎng)建設(shè)以及深空、在軌服務(wù)等方面可行性或具體措施，支持衛(wèi)星數(shù)據(jù)共享、重大試驗(yàn)設(shè)施和大型科研儀器開(kāi)放共享、發(fā)射場(chǎng)與測(cè)控資源、空間站等資源共享等，同時(shí)鼓勵(lì)相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)讓、明確政府采購(gòu)機(jī)制、金融保險(xiǎn)政策支持以及相應(yīng)的人才保障機(jī)制等。
不可否認(rèn)，推進(jìn)的難度確有存在。在王國(guó)語(yǔ)看來(lái)，目前的航天立法面臨兩大難點(diǎn)。其一，法律技術(shù)。就空間法而言，存在國(guó)際社會(huì)面臨的共性法律問(wèn)題或爭(zhēng)議。我國(guó)航天立法在不可避免的要回答空間法層面的爭(zhēng)議問(wèn)題時(shí)，或在空間法模糊領(lǐng)域需要表達(dá)國(guó)家立場(chǎng)時(shí)，如何保證在法律正確的前提下又能代表國(guó)際先進(jìn)水平，并且符合我們航天長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益，這是個(gè)法律技術(shù)難題。第二個(gè)難點(diǎn)是管理問(wèn)題，即航天管理機(jī)制如何完善。
我國(guó)的航天活動(dòng)管理的體制需要通過(guò)立法得到進(jìn)一步明確。黃志澄表示，一直以來(lái)民用航天活動(dòng)由國(guó)防科工局管理，工信部負(fù)責(zé)衛(wèi)星通信管理，國(guó)防科工局（航天局）負(fù)責(zé)對(duì)民用和商業(yè)航天活動(dòng)實(shí)施行業(yè)管理，而軍用航天活動(dòng)由軍委管理。然而大量的軍民兩用項(xiàng)目由誰(shuí)主導(dǎo)并不清楚。
特別是在應(yīng)用方面，職能分管可能還需要更明確一些。在黃志澄看來(lái)，國(guó)內(nèi)航天產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化，也將在一定程度上推動(dòng)著航天立法。對(duì)于我國(guó)的航天發(fā)展來(lái)講，并不是單純與美國(guó)進(jìn)行發(fā)射數(shù)量競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)該從應(yīng)用方面去比較高下。
除外，黃志澄還認(rèn)為，過(guò)去我國(guó)在航天立法方面研究的還不夠充分，像政法大學(xué)以及其他法律界的人士、研究機(jī)關(guān)，對(duì)航天立法的研究尚不充分，整個(gè)研究力量還稍嫌不足。
實(shí)施對(duì)象主要還是“國(guó)家隊(duì)”
更迫切的是，航天立法亟待根據(jù)我國(guó)的管理體制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況推進(jìn)。
中國(guó)航天十二院一所新媒體事業(yè)CSO張京男表示，從組織機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)的航天監(jiān)管與俄羅斯比較相像，是國(guó)家政府部門(mén)對(duì)大型央企與國(guó)家科研機(jī)構(gòu)的管理。從這個(gè)角度來(lái)看，我國(guó)正在進(jìn)行的航天立法與美國(guó)航天立法的實(shí)施對(duì)象并不相同。具體而言，美國(guó)的立法監(jiān)管對(duì)象是商業(yè)公司群體，對(duì)我國(guó)航天來(lái)說(shuō)，雖然傳統(tǒng)格局正在轉(zhuǎn)變，但立法的實(shí)施對(duì)象目前仍然主要是央企和科研機(jī)構(gòu)及其附屬機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)有的一些航天商業(yè)公司雖然已經(jīng)興起，但到目前為止僅僅只有兩三年的時(shí)間，這個(gè)群體的積淀還相對(duì)不足。因此，航天立法還面臨著一些需要思考的問(wèn)題，例如：立法的領(lǐng)域邊界如何確定，是針對(duì)商業(yè)航天立法還是整個(gè)航天立法；立法對(duì)傳統(tǒng)的科研機(jī)構(gòu)、央企以及事業(yè)單位的適用性也還很難確定等等，這些都還需要深入而廣泛的探討，需要通過(guò)一系列實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。
另外，在張京男看來(lái)，目前航天領(lǐng)域以及國(guó)家政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能都在改革中，對(duì)民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放與包容的力度都在進(jìn)一步加強(qiáng)，整體政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都在轉(zhuǎn)型。從這一層面上來(lái)說(shuō)，航天立法的約束對(duì)象與約束的點(diǎn)，仍需要進(jìn)一步摸索。因此，現(xiàn)階段的法律制定，從整體的框架入手為宜。
國(guó)家在立法方面需要謹(jǐn)慎。對(duì)此，楊天梁表示，這可以理解為，目前已經(jīng)明確不能為的領(lǐng)域，需要簡(jiǎn)單地明確下來(lái)，但目前尚不明確的領(lǐng)域，盡量不要輕易禁止，或者是把實(shí)施的過(guò)程設(shè)計(jì)得非常復(fù)雜。比如，像火箭、衛(wèi)星這一系列產(chǎn)業(yè)鏈，現(xiàn)階段的發(fā)展前景、業(yè)態(tài)、模式還不明朗。諸多發(fā)展細(xì)節(jié)，從法律層面界定還存在難度。此時(shí)立法，很可能會(huì)堵住創(chuàng)新的路徑。
從這一角度來(lái)說(shuō)，楊天梁指出，法律應(yīng)該滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新生事物，也應(yīng)該作為已存在問(wèn)題的解決方案，從而避免犯同樣的錯(cuò)誤。比如，現(xiàn)階段，可從法律層面打破部門(mén)之間的條塊分割，通過(guò)軍民融合釋放已有的巨大產(chǎn)能與科技資源，實(shí)現(xiàn)人才、技術(shù)、資本等資源共享。
